• 刘金宝

 
    党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的要求，这是我们建设中国特色社会主义发展的本质需要。所谓和谐，从字体上看：和字的禾，是指粮食，口字，是要吃饭。谐字中的言字是要讲话，皆字是大家的意思。所以，构筑和谐社会的前提，首先就是大家要有饭吃，有话讲。当前，各行各业都要立足于构建和谐社会，结合本部门实际，用和谐的观点去思考问题、解决问题、探索长效管理机制。本文结合浦东新区城市管理的实际，就和谐城管谈一些思考和建议。

　　一、构建和谐城管的重要性和必要性

　　目前，上海的城市管理已经从单一城市管理而走向大城管管理；从单纯行业综合养护的作业走向了社会综合性的管理；从条线管理走向了“块”上的管理。城市管理工作，涉及千家万户，与百姓生活密切相关，是构建和谐社会、使百姓受益的一项重要工作，也关系到人与自然和谐相处、享受生态环境的一个重要工作。正由于城市管理在社会所处的地位重要、关系密切，因此，城市管理工作的好与坏，越来越受到百姓的关注。现在，城市管理中的社会矛盾日益加剧，一方面，随着城市规模的不断发展和扩大，城市的一些商业设施和布局显得缺乏，加上大量外来务工人员和人们居住生活中日常购物需求的矛盾日益突出；另一方面，社会就业问题的形势也比较严峻，大量外来人员涌入上海务工就业，其中不少人不惜违法占路、搭建做生意，根本没有法规法律的概念。城管执法工作恰恰是要维护城市环境的整洁有序，必然要取缔这些违法行为。随着执法力度的加大，城管部门同被管理者的矛盾显得日益增大。一个社会的发展首先要稳定，要和谐，要有序，要认真贯彻落实党的十六届六中全会提出的构筑和谐社会。所以，这就需要我们的城市管理者提高认识，转变观念。
　　构建和谐城管是浦东城市发展的内在需求，一个城市的发展离不开社会的和谐；一个社会的和谐会促进城市社会经济的发展，反过来又能带来全社会的更加和谐。这样的良性循环渐进的方式，更使我国的社会经济、人民的生活质量日益提升和发展。因此构建和谐的城市管理环境将有利于社会稳定，有利于社会经济发展，有利于城市环境质量的提高和市民参与管理，更有利于社会的安定、有序、规范。

　　二、化解城管的乱设摊问题，构建和谐城管

　　浦东新区经过十六年的改革开放，社会经济发展的gdp在全市占了近四分之一的比例；城市面积从原来的80平方公里扩大至近200平方公里，人口从原来140万发展至今近300多万（含流动人口数）。由于城市化速度的加快，人们的生活需求增加与商业配套设施缺少的矛盾日益突出，引发了乱设摊、亭的这个城市管理瓶颈。随着浦东第二轮城市发展的大规模开发和迎“世博”的建设，这个矛盾会更加加剧。今年，夏季市容环境热线中市民对“乱设摊、夜排档” 的投诉案件增多，其中60%就是城市管理的问题。
　　经分析，乱设摊的大致有小百货、小餐饮、果蔬、修理、书报、不良网络摊。乱设亭棚的有牛奶亭、书报亭。这些乱设摊、乱设亭的人员，结构复杂，基数大，主要是失业、下岗、刑满释放、残疾、低保和近郊农民及外来人员等。他们无固定收入、无技术文化技能，又靠不上政策，往往与城管执法展开“游击战”。一位记者曾在报刊文摘上这样写道：城管执法取缔了他们赖以生存的物质条件，他们就会同城管拼命，甚至不惜以“身浇汽油自焚、手持凶器伤人”等极端手段。据去年统计，发生在浦东新区的此类案件就有200多起。
　　这一瓶颈，足以反思：政府的有效供给与百姓生活的需求矛盾日益突出是个主要原因，反映了政府的管理有缺位。在过去，百姓生活的必备商业网点都是政府规划、统一布局配置的。而现在，被拆掉的商业设施多，而新建立的商业设施少，市场需求没有及时补上和合理安排。面对居住小区和百姓日常生活需求的商业网点建设严重不足和摊贩的经营市场需求，政府管理部门只有因势利导和加以规范疏导才是唯一出路。

　　三、构建和谐城管的必备条件和因素

　　首先，要逐步解决城市管理的瓶颈问题。从当前的市场与百姓的需求来看，现在的瓶颈问题是乱设摊，那么，首要考虑的是用疏导的方法来解决问题。从内因来讲，管理部门要做好三个“环”：“内环”是市容管理部门，要做好城市市政公共设施建设以及市容环境卫生管理，使城市的容貌和道路整洁、规范、有序。“中环”是城市管理的相关部门，如发改委、经委、财政等部门，要加强对城市管理的规划，商业网点的配套布局，从源头来解决百姓日常生活需要的商业网点不足。“外环”是社会和市民的参与，政府和市民在城市管理上能够产生互动，真正体现“人民城市人民管”，真正形成社区、街道、镇及居委会共同参与构建和谐城管新局面。
　　从外因来讲，是要站在构建和谐社会的高度和从维护社会安全稳定、有序、和谐发展的高度出发去思考问题、研究问题、解决问题。
　　分析瓶颈问题要从不同的人群结构，有的放矢地进行工作。从目前状况来看，构筑和谐城管，一是必须要采取疏导的办法，要按照市里规定的差别化区域管理的原则，坚持有堵有疏。二是坚持综合疏导的原则，不是简单地为疏而疏，而是要综合性地来疏，包括对乱设摊人员的安置，帮助就业和引导。三是坚持因地因人疏导原则，积极地进行疏导。
　　其次，在硬件上，要建立健全与市民生活密切相关的商业网点设施，包括菜场。这是从源头解决问题的关键。2005年，浦东新区在区委、区政府的领导下，通过多种途径筹集资金，成立了浦东新区商业发展有限公司，收购布点商业网点，解决了市民购物不便、买菜难的“急难愁”问题，购置商铺6处，面积1200平方米，租赁经营商铺9处，面积5200平方米，推进建设生鲜经营点14处，面积5240平方米，有效解决了菊园、联洋、杨东、崮山、黄山社区等大型居住区居民的实际问题，得到社会各界特别是市民的称赞。硬件建设，是解决老百姓需求的根本性问题，这些网点还应在其它地区加以发展，如大众化小吃店、商品店等服务性的商业网点。这是政府从源头上进行疏导的主要力量。
　　再次，在软件上，加大社会宣传力度，提升城市市民素质，要利用好四个平台：一是舆论媒体宣传，加强对环境的爱护管理的宣传，使广大市民进一步增强对珍惜环境、造福子孙后代的意识，能够自觉爱护社会公共环境。二是社区街镇的发动平台，发挥以块为主，条块结合的优势，整合资源。三是市民参与的平台，充分发挥人大、政协，专业人士和关注环境管理的公民、市民监督员等，扩大参与率。近几年来，市民参与率和关注度有所提高，市民来电话投诉量日益增加，这说明了市民参与城市管理的意识越来越强，四是网络信息化平台，这是用科技信息化反映当前城管问题，增加了发现机制和解决问题的处置机制，今年我们建立了网络化的城市管理机制，用科技手段及时反映当前的城管情况。今后要扩大到其他领域，都要用信息化手段来管理好现代化城市的长效管理工作。

　　四、构建和谐城管的几点建议

　　用三个优势来做好构筑和谐城管，即充分发挥“两极政府、三级管理、四级网络”的优势；充分发挥条块结合，以块为主和条保块管的优势；充分调动街镇积极性，配合块的管理资源，形成合力，
　　1. 街、镇是构筑和谐城管的主要基地，它有五大优势。一是有整合构建和谐城管的优势。街镇是三级管理的一个载体，是政府派出机构和镇一级人民政府，在涉及城管工作上，可以整合其他部门的管理资源共同参与构建和谐城管的内容，解决城管的难题和市民群众提出的有关问题。二是有调动居民参与构建和谐城管优势，居民参与城市管理是我们构建和谐社会的一支必不可缺少的社会力量。居民既是城市环境的保护者，又是受益于或受害于城市环境好与坏的检验者和体验者，这一支队伍是一支强大的生力军，更能体现人民的城市人民管的城管理念。三是有疏导和满足市民日常生活需求的优势。疏导只有因地制宜，根据不同街段、路段、时段以及经营范围，有的放矢地疏导。四是有综合执法构筑和谐城管的优势。根据市政府对乱设摊“要分三个禁设区域”的要求，实行有堵有疏，疏堵结合，该堵的的坚决堵住，该疏的必须疏，二者是互为条件。这是为了更好维护疏导、规范经营、保障合理有序，也是为维护经营者的利益，更是为维护大多数人的利益提供了构筑和谐城管的社会条件。五是有发挥居委会、业委会、物业公司参与小区构筑和谐社区的优势。只有一个个小区的和谐，才会有社区的整体和谐。在小区里进一步增强建设和谐小区的责任意识和自律意识，使小区的环境更加有序规范。因为，一个无序的小区管理是不可能构建和谐小区城管，更构筑不出整个和谐的社区来的。只有充分发挥街镇“块”的作用和优势，才能达到构筑和谐城管的目标。只有人心的稳定，才能达到社会的稳定，只有人与环境的和谐，才能使整个社会更和谐。
　　2. 更新城管执法管理的理念是构筑和谐城管的首要任务。城市管理是一项涉及老百姓的日常生活需求，与老百姓实际利益十分密切的社会民心工程。城管执法是城市管理中的末端处置的手段，也是为了维护城市有序规范管理的必要的保障措施，但它不是构筑和谐城管的全部，必须随着形势的变化转变执法观念。就城管执法而言，需要开展四个提倡，即：提倡“先劝导后执法”。在执法过程中，需要做细致的政治思想工作，坚持依法公正地处置，但在方法上也要有情操作，动之以情，晓之以理。提倡“单一处罚与综合管理相结合”。在执法中发现被执法对象确有困难，有责任向所在街镇反映，建议给予关注和解决。提倡“城管执法跨前一步”。在城市管理中要与街镇联系，主张疏导结合，综合治理，以“疏”为主，以解决“需求”为主，以解决下岗再就业关心他们的生活为重点，使他们共同参与城市的管理工作；提倡“文明执法公正廉洁”。要区分不同的对象和案件，采取不同的执法手段，该严格执法的决不手软。
　　3. 加强舆论导向的宣传是构筑和谐城管的重要手段。在构筑和谐城管中，加强舆论导向的宣传是我们的首要工作之一，为了构筑和谐社会努力创造条件，必须自我创新，要发挥好三个“作用”：一是新闻媒体的宣传报道作用。通过新闻报道向广大市民宣传和谐城管，让人人都自觉去做遵纪守法、文明规范的好市民，用舆论的力量来规范市民的公共道德行为，增强市民的自律意识。二是发挥居委会、街、镇的社区宣传作用。居委会、街、镇同老百姓是面对面的，政府各有关部门都可以通过这个途径进行有针对性的宣传，而且这个平台很重要。三是发挥社会监督员的作用。通过他们参与城管的体会来做构筑和谐城管宣传的效果会更好，说服力强。要定期与他们进行联系、沟通，为构筑和谐城管创造必要的条件。
　　总之，我们是有限责任政府，但民力无穷，要贯彻和谐城管理念，切实更新管理理念，换一种思维方法来思考问题，充分发挥社会力量和市民参与的作用，进一步解决城管工作中出现的难点和顽症。
　　（作者：上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局副局长）破解瓶颈 构筑和谐的城市管理