韩 强
　　实现政府管理方式转型，从职能转变向工作流程再造转变，从低效行政向高效行政转变，从依人治理向依法治理转变，从内部操作向公开运行转变，从单一治理向共同治理转变，体现服务政府、依法行政政府、有限权力政府、透明政府、责任政府、效能政府的改革取向和特征，建设体现和谐执政理念的公共服务型政府——这既是认真学习十七大精神，深入贯彻科学发展观， 围绕“四个中心”、坚持“四个着力”，实现上海城市又好又快发展的重要前提，也是适应社会经济文化综合协调发展需要，进一步振奋精神解放思想，加快转变经济发展方式，提高政府效能和效率的必然要求。
　　本文以上海城市交通为例，在总结“十五”、借鉴国际国内经验的基础上，着重探索研究符合公共服务型政府管理创新要求的突破口及其实现途径。显而易见，这对紧紧抓住和用好战略机遇，贯彻落实好党的十七大精神，锐意进取，谋划发展，促进和提升城市交通的管理水平至关重要。
一、抓住机遇，大胆创新，方能不辱使命
　　上海城市交通正处在前所未有的重要历史机遇期或转折期。建设“四个中心”目标，世博会2010年在上海举办，为上海城市交通的整体提升和发展带来了宝贵的机遇。而人口规模之巨大，机动车与非机动车之混合庞杂，轨道交通发展之迅猛，交通枢纽线网结构衔接调整面之大等这种世界级城市交通发展所面临的一系列难题，犹如一道道“坎”横挡在面前。其挑战难度之高、变革之巨、力度之强、涉及之广，前所未有。唯有抓住并用好机遇，进一步解放思想，大胆创新，以求真务实、攻坚克难的科学态度和精神状态，来迎接挑战，实现突破。
　　实现政府管理方式创新是转变政府职能，加强效能建设的需要。历经几轮改革，城市交通行业中具有公益性特征的公共交通已经形成多元投资、多家经营和政府定价、市场化运作的格局；道路运输、汽车维修等已经完全市场化。行业市场格局的成熟和规范，利益主体的多元化，使单一的行政管理和直接管理已不尽适应，要求我们着力创新政府管理方式，突出公共品供给、公共服务、整合公共资源，强化行业管理，加强效能建设，建立适应国际化大都市发展特征的特大型城市交通管理新模式。
　　实现政府管理方式创新是进一步发挥城市交通管理区域差别化管理新体制优势的需要。根据市委、市政府的部署，按照政企分开和加强综合管理的要求，我们于2006年顺利实施了“三位一体”改革。在新的管理体制、管理格局中，要明确上下职责、实现政令畅通，理顺各方关系、完善工作机制，优化管理流程、体现综合优势，概言之，发挥并释放出新体制的积极效应，必须在管理方式创新方面进一步加大力度和深度，走新路、出新招、谋实效。
二、城市交通管理创新，重在实现“四个突破”
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会,切实按照以人为本、服务为先的理念，把握实施公交优先发展战略的历史性机遇，在“十一五”期间，建立起一个管理理念先进、制度设计合理，法律政策健全、监管执法严格，职责分工清晰、权力监督有力，决策机制科学、政策调控有效的管理新格局，建设有能力、有作为、有成效的行政体系，为城市交通又快又好发展提供保障。
　　（一）突出以人为本、服务为先——实现在交通管理理念上的突破
　　要强化政府公共服务职能，密切关注民生问题，体现发展为了人民，改革发展成果与人民共享。要使重建设轻管理、主要精力都放在引导经济而导致政府承担公共服务、公共管理职能相对缺失，转变为建管并举、重在管理。要在管理政策实施及其评价方式上改变以方便自身管理、自我评价为主转变为方便服务对象、社会（市民）评价为主。要在公共交通定位上明确社会公益性的地位，切实提高城市交通发展水平和基础保障水平。
　　（二）突出合理分工、职责清晰——实现在交通管理格局上的突破
　　要把社会、行业能够做的事情还给社会和行业，推动管理主体由单一转向多元，形成政府主导、社会监督、行业自律、公众参与相结合的管理格局；要根据职能定位，激发各管理层次的能动性，积极作为，形成既政令畅通，又位序清晰的局与局属管理机构、市与区（县）的职责分工，以及局与其他政府部门之间的有效分工和协调合作。
　　（三）突出法制保障、健全规范标准——实现在交通管理手段上的突破
　　要整合法律资源，关注立法储备，完善法规体系，为加强和提升行业管理水平提供法律支撑。要强化经济手段和政策引导作用，根据管理对象在市场化程度、公益性要求、公共交通资源使用、行业发展方向等方面的不同特点，用管理政策、产业布局实施引导发展、平衡协调、分类指导。同时依法加强市场监督和行政执法，及时纠正、制裁违法行为，强化法律和行政手段的作用；积极探索规划引导、政府指导等间接调控、动态管理手段。
　　（四）是突出新技术运用、优化流程再造——实现在交通管理流程上的突破
　　要重视新技术的研发和推广应用，将交通管理信息系统、智能交通系统等现代技术手段应用于政府管理，加快电子政务建设，推进信息互通和资源共享，以先进的技术手段，创新管理方法，不断完善管理流程和方式，降低管理成本，提高管理效率和水平。要注重和谐发展，简化办事环节，规范办事程序，提高办事效率，更多地体现对市场主体的服务和引导，营造公平有序的市场环境。做到寓管理于服务之中。
三、务实求真，实现城市交通管理方式创新
　　（一）关于加强发展战略研究、一体化交通新格局研究
　　首先是提升城市交通战略地位。一要下大力气加强城市交通中长期发展战略的研究。瞄准建设畅达性、安全性、经济性、舒适性基本达到或接近亚洲一流水平城市公共交通体系的目标，从促进整个城市经济和社会以及加强长三角区域互动发展的高度，研究形成上海中长期城市交通发展战略构想及其政策储备，研究上海早日跻身亚洲先进城市交通水平行列的途径与措施，研究一体化城市交通新格局。突出城市交通的基础保障功能和先导功能，突出服务市民、方便市民的满意度感受，突出城市交通对经济社会发展的拉动力和贡献率。二要加紧行业管理政策研究及其储备政策研究，强化政策导向和政策集聚效应。建立政策实施后评估机制，确保政策取得实效。要真正把公交优先作为城市交通管理和发展的核心战略，创新发展模式，通过增加财政预算、购买公共服务、支持行业发展等新举措，切实增强公共交通骨干企业竞争力和公共交通的吸引力。要加强票制体系研究，有效降低市民的出行成本；要研究交通的节能减排措施，加快更新车辆、试制推广新型清洁能源车的新举措；要加强行业监管政策的研究，确保城市公共交通供应和运营安全，实现城市交通与经济社会的协调发展和可持续发展。三要提升组织实施层次。要紧紧抓住贯彻市政府《关于优先发展上海城市公共交通的意见》、实施公交优先三年行动计划等契机，提升城市交通工作的组织领导和协调推进层次，使城市交通战略成为城市发展战略的重要组成部分，促进城市交通发展战略贯彻实施。
其次，加强城市交通各专业规划研究编制和有效“融入”和“落地”。
　　一要强化规划对城市交通发展指导和引导的作用。将规划作为管理的工具和手段，利用规划明确线网调整目标，利用规划指导城市交通各行业发展，促进业态提升、市场格局完善和服务供应水平提高；利用规划指导实施两级管理的区县，促进区域城市交通发展。二要加强并提高规划编制水平，体现规划的科学性、前瞻性、系统性。要精心研究编制城市交通各专项规划，指导各区（县）编制区域公交发展规划、停车场库发展规划等，特别是与轨道网接驳的“微循环公交”填补盲点的研究。加强规划综合和集成，形成规划体系。重大规划编制项目实行社会公开招投标，推动社会参与；加强宣传，大力提高城市交通规划在全市层面的认知度。三要确保规划“落地”，体现规划的权威性。城市交通基础设施功能要求用地要落实到区域总体规划，并在区域控制性详细规划中进一步明确用地性质和范围，确保规划交通基础设施建设用地落实。
　　（二）关于加强资源配置和调控能力
　　将资源配置作为实施调控和管理的重要手段，运用产业政策杠杆，加强对公共资源的配置和监管，调节和协调各方利益，形成“引逼”机制，变“政府要企业做”为“企业自己要做”，促进政府管理目标实现。
　　一要梳理城市交通行业公共资源。对现有资源加以梳理和评估，如线路经营权、运能额度、场站设施等，以及公共资源延伸的资源，基础设施综合开发利用等衍生资源（例如汽车站亭、电子站牌、车载移动电视等）以及正在建设的城市交通各行业信息化数据等，分析各类资源的特点和功用，对有限的和对行业发展具有重要影响的衍生资源，应纳入统一配置和重点监管的范围。
　　二要优化公共资源配置引导行业发展。完善准入和退出机制，促进优胜劣汰。进一步完善线路经营权管理，将市场准入、资源使用与运能供应、服务质量、价格、安全、服务设施、产业人员规范、遵章守纪、投诉处理、社会评议等挂钩。通过资源配置和监管，以及资源的集中使用、综合使用，引导和规范市场主体的经营、管理行为，建立健全公交长效发展机制。
　　（三）关于增加柔性管理手段
　　在行政指令、行政干预等“硬性”管理手段以外，发挥行业组织自律，中介机构服务和社会力量制约监督作用，形成新型的政府主导、社会各方参与的开放式的行业管理格局。
　　一是建立行业诚信体系。城市交通是事关民生大问题的行业，具有公共性、公益性、服务性的显著特点，与群众工作和生活密切相关，建立城市交通行业诚信体系是政府和社会对企业加强监督约束、企业增强自律意识的重要方式。在建立信用指标形成和发布体系上，要确定城市交通行业信用指标，通过运用信息化技术，形成信息采集、传输、汇总、分析、评估和发布等一整套运作机制。在构建“守信受益、失信惩戒”管理环境上，要注重对公益广告、公众服务信息发布等信用产品的使用，在登记注册、行政许可、日常监督、资质管理、定期审验、评级评优等工作中推广使用信用产品。同时通过相关配套奖惩机制规范企业行为；根据信用产品反映的企业诚信情况，有重点地实施资质审核、监督检查等管理行为，提高管理效率。
　　二是强化社会参与社会评估。鼓励和组织社会力量参与对行业发展、服务质量监督，形成政府稽查、社会监督、行业自律的监管体系。要进一步培育和发展行业协会。充分发挥行业协会在推进科技进步、加强自律服务、搭建交流平台方面的功能以及政府与企业的桥梁纽带作用，引导和支持行业协会围绕行业发展、开展课题研究、加强品牌建设、开展特色服务等提建议、出成果、出人材，引导并促进企业规范经营、优质服务。要建立社会评估机制。开展行风评议，发挥行风监督员、社会特邀监督员、乘客代表、精神文明建设巡访员等社会监督队伍的作用，组织乘客满意度评价，引进舆论监督，将行政稽查、处罚和行业考核、社会评议的情况加以综合，进行排序评级，并向社会公示。
　　（四）关于加快信息化建设提升效率效能
　　加快信息化建设和信息资源整合共享，促进管理方式转变和管理流程优化，运用信息化手段提高政府监管效率和效能。在全行业基本实现全行业管理对象和管理过程数字化的基础上，建成集政府监管决策、企业运营调控和公众信息服务为一体的城市交通信息化体系。
　　一是加快信息源的集成整合和信息化平台建设。对现有行业内各子系统进行全面整合，并实现与区县交通管理部门的信息化联网，全面建成发挥行业监管、政府决策和公信息服务综合功能的城市交通综合信息平台。
　　二是发挥信息技术对管理的支撑作用。以信息化支撑管理流程优化。依托信息化技术，进一步规范和优化局机关、局属管理机构的工作流程，推进运管、执法、受理、行业考试系统以及监管功能等“电子政务”的切实应用，确保系统正常运行、效益发挥和不断完善。
　　三是以信息化支撑行业营运监管和安全保障。通过信息化技术整合营运、安全、执法等信息资源，加快综合性信息平台建设和应急指挥系统建设，加强信息的收集、分析和预测，提高应急处置速度，增强安全保障能力。
　　四是以信息化支撑诚信体系建设。运用信息化技术促进信用信息的记录、归集、分析、共享。明确诚信建设、信息采集、信用公布和使用等行为，从目前的公共汽电车、出租、驾校培训、汽车维修等四个试点逐步扩大到全行业，将运管和执法系统与诚信考核有效衔接，配套奖惩措施，实施分类管理。
　　(作者：上海市城市交通管理局党委副书记)